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“PPP中国经验”借力“一带一路”推向全球
发布日期:2017-05-27浏览次数:

  中国石油天然气集团公司日前宣布,中缅原油管道原油正式由云南瑞丽进入中国。作为“一带一路”倡议在缅甸实施的先导项目——中缅油气管道项目的一部分,中缅原油管道工程今年4月正式投入运行,此次境内外投产管道全长1420公里。投产后,将能为缅甸带来可观的经济和社会收益。左图为工作人员在瑞丽对油气管道进行巡回检查。

  “积力之所举,则无不胜也;众智之所为,则无不成也。”5月18日,财政部政府和社会资本合作中心副主任韩斌在“中国PPP良好实践国际研讨会”暨“中央财经大学政府和社会资本治理研究院”成立大会上这样表示。

  这句话一语双关。一方面,以研讨会、研究院的形式聚集多双边国际机构、相关部委、社会资本、研究机构力量来交流经验,本身是积力聚智之举;另一方面,所探讨的重要议题PPP(政府和社会资本合作)模式也是聚合力、求合利的代表。

  应当说,PPP是近年来备受关注同时其成效也具有一定争议性的热点。那么,新一轮PPP改革推动已3年有余。作为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手,被寄予厚望的PPP究竟取得了哪些成绩?又有哪些亟待解决的问题?

  成绩斐然:系统改革的尖兵

  说到成绩,直观上最明显的感受是项目。中央财经大学党委书记傅绍林在致辞中表示,在国务院和相关部委的大力推动下,政府与社会资本的合作在我国有了长足进展,一批涵盖交通、市政环保、医疗、教育、养老和文化等多个领域的项目投入建设和交付运营。世界银行常务副行长杨少林补充表示,截至2017年3月,中国中央政府PPP项目数据库已登记了12000多个项目,涉及能源、交通、水资源、农业、林业、教育等19个行业,预计投资总额达10亿美元。

  与可量化指标相比,更艰难同时也有着更长期影响的则是制度建设的持续推进。作为PPP项目的主要推动者之一,财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平在谈及PPP时更着眼于政策和法规框架。“这次我们建立了一个‘五位一体’的制度框架。与过去中央出台50条意见或60条意见、地方参考执行的模式不同,这轮深化改革更强调顶层设计。未来更多的改革以中央重大决策为基点,中央是设计师,部委则应该做一个尽职的工程师,像我们具体的工作人员则应该做一个很好的工匠,把中央的顶层设计变成一个世纪成果落地。所以,我们在PPP的设计中,在传统的路径之外,加大了政策和法规的建设。预算法、政府采购法包括PPP条例的制定,都在紧锣密鼓地制定中。”焦小平表示,实际上,PPP发挥了改革尖兵的作用,甚至带动了行政体制改革、财政体制改革以及投融资体制改革。

  这样的努力已初见成效。尽管在3年时间里,大多PPP项目仍处于初期阶段,但是“物有所值”,这个核心观念始终是重中之重。焦小平强调,PPP不是简单的融资,更要求把钱花在刀刃上。“传统项目最终的规划和最后的决算差额可能达到40%左右,而在PPP项目库中的项目招标价往往比规划节省10%到20%。这意味着,PPP相对于传统的非引进模式至少节省50%的资金。”

  而在上海的一个PPP示范项目中,这样的“物有所值”已经有所体现。焦小平表示,根据上海市委书记介绍,借助PPP项目,该市一个污水处理厂仅仅在建造环节即节省投资超过20%,如果考虑到其他周期的成本节省,效果将会更加明显。

  担忧:利益共享、风险共担机制待完善

  有甜难免有苦,有喜也伴随有忧。谈成绩之余,PPP项目直接参与者也道出了各自的酸甜苦辣。

  作为社会资本方的代表,中国政企合作投资基金公司总经理刘隆文在圆桌讨论时毫不讳言,直指PPP项目过程中的三大“不规范”:一是以民股持债问题为代表的融资环节不规范,这背后不仅反映权益界定不清晰,更暴露出项目参与者仅把PPP视为一次融资,而在一定程度上漠视后续经营、财务等风险;二是重建设轻运营的项目经营不规范,这极易导致项目轰轰烈烈开始,悄无声息终止,背离了项目建设的应有之义;三是PPP上位法暂时缺失的制度不规范,导致“九龙治水”,各部门、各机构相互掣肘,影响项目建设、运营效率。

  对此也有感同身受者。即使是国企央企,中国交通建设股份有限公司执行董事傅俊元也有自己的担忧,提出政府履约能力问题、参与主体中企业沦为最大风险承担者、项目恶性竞争导致的收益回报低、融资渠道单一、项目经营年限设置不合理等问题,都将限制PPP的经营效率,同时也降低企业的参与热情。

  机遇:抓住“一带一路”机遇 将PPP推向全球

  在PPP项目实践过程中,英国等先行者的经验曾给人们启发,而中国的实践经验也正向全球推广。

  世界银行常务副行长杨少林表示,“一带一路”倡议将中国与60多个沿线国家联系起来,这些国家的人口占世界人口的比重为62%,GDP的占比也达到全球GDP的30%,已知能源储量占比为35%。这一宝贵的机会,正为PPP地区合作和互联互通提供了重大发展机遇。

  目前,世界银行已经在进行相关探索,力求将优惠贷款和社会资本有效结合以及提供恰当的激励机制,更加有效地引入社会资本,为客户提供具有比较优势的综合解决方案,为基础设施建设筹集更多资金。

  实际上,在刚刚闭幕的“一带一路”国际合作高峰论坛上,世界银行与其他5个多边开发银行一道与中国财政部共同签署了一分谅解合作备忘录,以支持“一带一路”倡议的实施;世行集团的三个主要机构,世界银行国际金融公司和多边投资担保机构可以提供独特的融资工具组合,发挥杠杆作用,调动公共和社会资本,向“一带一路”沿线国家进行投资。而中国在拓展PPP方面的成功经验,可以为其他国家提供有益的借鉴。

  专家表示,在国务院和相关部委的大力推动下,政府与社会资本的合作在我国有了长足进展,一批涵盖交通、市政环保、医疗等多个领域的项目投入建设和交付运营。截至2017年3月,中国中央政府PPP项目数据库已登记了12000多个项目,涉及能源、交通、水资源、农业、林业、教育等19个行业,预计投资总额达10亿美元。“一带一路”倡议将中国与60多个沿线国家联系起来,为PPP地区合作和互联互通提供了重大发展机遇。

  河南是全国新型城镇化重点区域,加快把郑州建设成为国家中心城市,就要放大国家战略规划和战略平台的叠加效应,打好以人为本的新型城镇化这张牌。郑州在建设国家中心城市的过程中,要着眼于新一轮国家城镇体系与经济格局的大调整,按照联动发展的思维,积极融入中原城市群一体化发展、中部地区崛起和“一带一路”建设并发挥作用。

  推动国家战略规划和战略平台联动发展。郑州具有腹地广阔、区位优势突出、人力资源丰富、综合交通发达等优势,但和北京、上海、广州、武汉、成都等生产总值过万亿的城市相比,经济总体实力明显偏弱。同时,郑州在观念、科技、体制机制等方面的创新也落后于沿海发达地区的中心城市。郑州是承载国家战略规划和战略平台的重要区域,郑州航空港经济综合实验区、河南自贸试验区和郑洛新国家自主创新示范区等引领性战略的实施,使郑州成为对外开放的重要门户、全面深化改革的试验田和实施创新驱动发展的核心载体。中央支持郑州建设国家中心城市,体现了对郑州发展潜力和战略地位的高度认可和对郑州比较优势和发展短板的精准把握。加快郑州建设国家中心城市的步伐,就要推动战略规划和战略平台协同联动发展,实现叠加效应最大化,尽快形成制度创新优势、战略示范效应、工作推进合力,努力在科技创新、物流疏散、信息枢纽、对外开放等方面提升郑州的发展潜力和辐射带动功能。

  强化与中原城市群城市联动发展。中央支持郑州建设国家中心城市,是要把国家中心城市建设作为提升中原城市群竞争力的首要突破口,强化郑州对外开放门户功能,提升综合交通枢纽和现代物流中心功能,推动与周边毗邻城市融合发展,形成带动周边、辐射全国、联通国际的核心区域。目前,河南城镇化总体水平低,发展质量有待提高。据统计,郑州“十二五”时期人口净流入量达到185万人,在全国各大城市中位居第七;人口密度达到1285.1人/平方公里,在全国省会城市中位列第三,这些数据表明郑州对中原城市群发挥的主要作用是集聚,辐射带动能力相对不足。我们必须清醒地认识到,国家中心城市需要腹地的要素集聚,同时腹地的要素成长也需要中心城市的辐射带动。有潜力的国家中心城市不应只是单纯地吸纳周边地区的资源,而必须具有较强的辐射带动作用,与周围腹地形成相辅相成、要素双向流动的关系,这也是郑州建设国家中心城市的责任所在。郑州要围绕管理、信息、文化、创新、流通五大功能,明确未来要发挥的作用、发展的产业、吸纳人才的层次,更好地实现与其他城市错位发展、互补发展,这样可以为自身发展预留空间,也能为其他城市发展提供机会。

  强化与中部地区城市联动发展。《促进中部地区崛起“十三五”规划》明确提出,支持郑州建设国家中心城市,这是中央在优化宏观经济布局和国土空间开发格局的基础上,衡量城市发展潜力和战略地位,进行综合考虑的结果。郑州人力资源丰富、市场空间广阔、发展潜力巨大,是获批建设国家中心城市的重要因素。按照中央的战略部署,郑州要增强综合服务功能,加快新旧动能转换,支撑中部地区崛起,积极服务和参与“一带一路”建设,但是当前郑州引领区域发展的能力与北京、上海、广州相比还有不小差距。未来郑州需要融入一定的城市体系中,通过发挥城市群的辐射扩散作用,带动中部地区崛起。为此,郑州必须加强与武汉、长沙等城市联动发展,加快构建覆盖中部地区的城市体系,极大释放中心城市和城市群所形成的规模经济和外部经济的作用,进一步提高经济效率。从这一角度看,郑州建设国家中心城市,就要紧紧围绕促进中部地区崛起的战略目标,建立健全沟通协调机制,加强南北呼应、联动发展,带动城镇体系完善、生产效率提升。(来源:河南日报)




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